规范性文件是指针对不特定人作出的、可以反复适用的、具有普遍约束力的行政行为，是行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。但在司法实践中，当原告提起对规范性文件进行审查时，往往被驳回，理由何在？
本文结合最高院193个案例，分析并总结出被驳回的理由，以期为原告提起该项诉请提供参考、为政府部门作为被告提供策略，同时也为法官办理此案时提供思路。
规范性文件审查，必须要求审查的内容是规范性文件，若不属于，则该项请求难以得到支持。
1、行政法规、部门规章、地方性规章不属于行政诉讼附带审查的规范性文件范围
参考案例：（2018）最高法行申1004号
法院观点：本案被诉的驳回行政复议申请决定所依据的《信访条例》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均属于行政法规，不属于法院可依当事人申请进行附带审查的规范性文件范围。
参考案例：（2017）最高法行申5416号
法院观点：申请人要求审查的规范性文件是《律师事务所年度检查考核办法》，该办法是以中华人民共和国司法部第121号令的形式颁布实施，是司法部在其职权范围内发布的调整部门管理事项的部门规章，不属于行政诉讼附带审查范围。
参考案例：（2018）最高法行申8383号
法院观点：对于信开刚诉请对平邑县政府依据的地方政府规章进行合法性审查，一、二审法院审理认为规章不属于附带审查的范围，并无不当。
2、不具有普遍约束力、可反复适用的文件不属于行政诉讼附带审查的规范性文件范围
参考案例：（2017）最高法行申1533号
法院观点：证监会发布[2015]21号公告不具有普遍约束力，不属于行政诉讼附带审查的规范性文件范围。
3、对请示、复函等函件的审查意见不属于行政诉讼附带审查的规范性文件范围
参考案例：（2018）最高法行申1896号
法院观点：019号请示、62号函、304号复函是海南省汽配厂向海南省国资委报送的企业改制方案、职工安置方案，以及海南省国资委针对海南省汽配厂的职工安置方案所作的审查意见，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可请求附带审查的规范性文件。
根据《行政诉讼法》第五十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，请求审查规范性文件的合法性是一种附带请求，一方面限于被诉行政行为所依据的规范性文件，另一方面应当在提起行政诉讼时就一并提出附带审查的请求；即使有正当理由，也应在一审法庭调查结束之前提出。
在（2017）最高法行申2289号案中，法院就认为再审申请人系在上诉阶段才提出附带审查的请求，并不符合前述《行政诉讼法》及其司法解释的规定，因此不能予以支持。
参考案例：（2017）最高法行申6457号
法院观点：44号《通知》属于规范性文件，只能在起诉行政行为时对该文件附带审查，而不能单独审查，但再审申请人并未起诉行政行为。
申请复议时，同样要求如此。在（2016）最高法行申453号中，法院认为根据《行政复议法》第七条第一款的规定，对规章以下规范性文件的审查申请须在对具体行政行为申请行政复议时一并提出，而不能单独提出。因此，对申请人不服〔2015〕10号细则提起的行政复议申请，被申请人以该细则属于规范性文件，不属于行政复议受案范围为由不予受理，并无不当。
在法院立案庭审查起诉阶段，如果法院发现当事人的起诉不符合起诉条件的，应当裁定不予受理；
如果是受理后发现的，应当裁定驳回起诉；
符合起诉条件但是经审理发现原告丧失了实体胜诉权的，应当判决驳回诉讼请求。
而对规范性文件进行审查的请求只能附随于对行政行为的请求而提起，在行政诉讼主诉被裁定不能受理、驳回起诉，或判决驳回诉讼请求的情况下，附带的规范性文件审查请求也就失去了可提起的基础。
如超过法定起诉期限，且无正当理由，主诉即可能被裁定不予受理，那对规范性文件的审查也将无意义。
参考案例：（2016）最高法行申4734号
法院观点：遵义县新民镇人民政府作出民府通（1998）24号处分决定，认定向应光违反计划生育政策，解聘向应光民办教师工作。向应光对该处分决定不服，于2015年提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。原审裁定对申请人的起诉不予立案并无不当。申请人要求一并审查遵义县人民政府规范性文件合法性为附带审查，再单独立案审理没有法律依据。
1. 原告主体不适格
参考案例：（2017）最高法行申5535号
法院观点：山西省卫计委批准太钢医院增加山西医科大学附属医院名称的行为与李香莲并无利害关系，依据上述规定，原一、二法院认定李香莲不具备本案原告诉讼主体资格并驳回其起诉，并无不当。
2. 被告非行政机关
参考案例：（2016）最高法行申1056号
法院观点：遵义铝业股份有限公司不是行政机关，该企业作出的开除厂籍决定不是行政机关的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。再审申请人周厚强要求一并审查规范性文件合法性的请求为附带审查，单独立案审理没有法律依据。
3. 诉讼请求不明确
参考案例：（2018）最高法行申8468号
法院观点：根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求。另，根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》，土地征收工作可能涉及多个行政机关实施的多项行政行为，涉及不同行政行为主体及多种法律关系，以及被诉行政行为是否实际完成，甚至可能分属不同级别的人民法院管辖。因此，在本案中，高广友笼统请求确认平邑县政府征收土地的行政行为违法，一审法院经释明后高广友坚持不做更改。一审法院认为高广友的诉讼请求并不明确、具体，据此裁定驳回其起诉并无不当。对于高广友诉请对平邑县政府依据的地方政府规章进行合法性审查，一、二审法院审理认为规章不属于附带审查的范围，对此一并裁定驳回，亦无不当。
4. 缺乏基本的事实根据
参考案例：（2017）最高法行申8144号
法院观点：肖延寿、李美卿未能举证证实被申请人对其实施了行政强制措施，因此肖延寿、李美卿针对宝安区政府、西乡街道办提起本案诉讼缺乏事实依据，一、二审裁定驳回起诉，并无不当。继而，附带审查[2015]16号《通知》并确认违法的请求不存在涉诉行政行为作为前提和依托，对肖延寿、李美卿的该项主张本院不予支持。
此外，在原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由时，也会遇到缺乏基本事实，也即被告无相应法定职责或给付义务。
参考案例：（2016）最高法行申1677号
法院观点：根据《义务教育法》第七条第二款的规定，县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。因此，被申请人丰台区政府没有申请人主张的为适龄儿童安排入读小学的法定职责。申请人请求附带审查的《丰台区2015年非本市户籍适龄儿童少年接受义务教育证明证件材料审核实施细则》系丰台区教育委员会出台的规范性文件。对规范性文件一并进行审查的前提是本诉成立，本案中，因申请人提起的履行法定职责之诉不能成立，故对规范性文件一并审查的请求也不能成立。
5. 不属于行政诉讼受案范围
5.1 行政机关内部行为
参考案例：（2019）最高法行申953号
法院观点：陆惠等860人的要求对《紫云自治县2017年度机关目标管理考核办法》（紫党办发〔2017〕74号）中第二十二条的内容进行合法性审查，而教师的绩效考核、奖金发放等均属于内部管理行为，不属于行政诉讼受案范围，故要求进行附带性审查的相关文件也不属于行政诉讼规范性文件的审查范围。一审裁定不予立案，二审维持一审裁定，并无不当。
5.2 民事行为
参考案例：（2016）最高法行申4339号
法院观点：瞿邦治请求附带审查渝办（1999）157号文件的合法性，因《再次安置通知》系民事告知行为，不属于行政诉讼的受案范围，故其提起对规范性文件进行附带审查的请求亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，依法应当裁定驳回。
5.3 信访事项
参考案例：（2016）最高法行申1054号
法院观点：张云才请求确认磐石市政府、吉林市政府作出的信访复查意见、信访复核意见违法，被诉信访复查意见、复核意见并未对张云才的权利义务作出新的处理，未对其权利义务产生新的不利影响。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，张云才的该部分诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围。
5.4 其他：如历史遗留的政策性问题
参考案例：（2018）最高法行申3162号
法官观点：再审申请人要求确认其事业单位人员身份并落实待遇等历史遗留问题，属于政策调整的范围，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，再审申请人可向有关职能部门申请解决。关于再审申请人要求附带审查丰改指［2001］2号文件和江苏省人民政府［2000］4号文件的合法性问题，因人民法院尚未将所诉行政行为的合法性纳入审查范围，本案不符合一并对被诉行政行为所依据的规范性文件予以审查的条件。
6. 重复起诉
参考案例：（2018）最高法行申1467号
法院观点：再审申请人因涉案房屋已经被拆除，也已经履行了拆迁安置补偿协议，对涉案房屋不再享有权益，因此，不具备案件的原告主体资格。邢东亭要求附带审查《济南综合保税区筹委会关于章锦片区拆迁补偿安置的实施方案》（济综筹发[2014]1号）的合法性，但主诉仍是基于对拆迁安置补偿问题不服提起的行政诉讼。故原审以邢东亭重复起诉为由裁定驳回并无不当。
7.对合法权益明显不产生实际影响
参考案例：（2017）最高法行申3013号
法院观点：一审法院据延庆区政府的上述答复系针对董自仲的申请内容，告知董自仲相关事项的处理情况或状态，没有为董自仲设定新的权利义务，对其合法权益不产生实际影响，故董自仲的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。再审法院认为上述认定并无不当，故一审法院关于对董自仲提出的规范性文件附带审查请求一并驳回的结论亦无不当。
再如一些过程性的行政行为，也是对当事人的合法权益以及权利义务不产生影响，因此也常会被驳回起诉。
参考案例：（2017）最高法行申6263号
法院观点：房屋征收系由多个过程性行为组成的行政行为，制定征收补偿方案、确定被征房屋价值评估时点等，均是市、县级政府作出征收决定的前置阶段性行为，不属于最终的行政决定，不直接对被征收人的权利义务产生影响。本案再审申请人欧阳茹玲单独针对《文化艺术城项目房屋征收补偿方案》、被征收房屋价值评估时点提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回欧阳茹玲的起诉，适用法律并无不当。由于所诉《萧县文化艺术城项目房屋征收补偿方案》不具有可诉性，且该补偿方案未直接援引萧县人民政府萧政办（2010）34号文件，故原审裁定认为欧阳茹玲请求对萧政办（2010）34号文件进行附带审查不符合法定条件亦并无不当。
8.诉讼标的已被生效裁判所羁束
参考案例：（2017）最高法行申8830号
法院观点：本案中，被诉征收决定已为生效行政判决的效力所羁束，王希华就此提起的诉讼，依法应予驳回。对于王希华一并提起的对《北京市旧城改建房屋征收实施意见》进行附带性审查的请求，因其所附的被诉征收决定诉求被驳回，故该请求亦应一并驳回。
《行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”
参考案例：（2018）最高法行申8943号
法院观点：关于毕世伟申请附带审查昌政发【2011】18号文件的问题，该规定与辽政办发（2005）81号文件规定并不冲突。因此，毕世伟要求昌图县政府为其办理社会保障手续没有相关事实依据，其请求不能成立，一、二审判决驳回毕世伟的诉讼请求，并无不当。
参考案例：（2017）最高法行申5921号
法院观点：《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》作为行政主体与行政相对人在协商一致的基础上订立的协议，其内容是双方当事人协商一致的结果。《2013年大冶市尹家湖东岸片区建设房屋集中拆迁工作方案》（冶办法〔2013〕26号）只是规定了征收补偿的参考标准，上述协议的具体补偿数额并不一定与该参考标准一致，故该方案对协议的内容以及签订程序不构成实质影响，不属于协议所依据的规范性文件，原审法院据此驳回尹德英要求审查该文件的诉请亦无不当。
参考案例：（2018）最高法行申723号
法院观点：10号方案将1987年《退伍义务兵安置条例》作为制定依据并未违反法律规定。因此，10号方案并不存在与上位法抵触，违反法律规定的情形。一、二审法院对郭伟的请求未予支持，并无不当。
又如（2016）最高法行申1645号、（2016）最高法行申1647号案件，法院认为 关于《赤峰市房屋征收与补偿暂行规定》的合法性，在内蒙古自治区未制定房屋征收与补偿相关的具体办法前提下，赤峰市政府根据赤峰地区的具体情况，制定与上位法不相冲突的有关规定，使房屋征收与补偿工作更具操作性，符合实际情况。
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又如（2016）最高法行申1645号、（2016）最高法行申1647号案件，法院认为 关于《赤峰市房屋征收与补偿暂行规定》的合法性，在内蒙古自治区未制定房屋征收与补偿相关的具体办法前提下，赤峰市政府根据赤峰地区的具体情况，制定与上位法不相冲突的有关规定，使房屋征收与补偿工作更具操作性，符合实际情况。
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