（一）立法文本

从相关法律法规可明确得知工商、质监明确要求调解，食药监并无相关规定，只是说对投诉举报需要进行“调查处理”，但调查处理不能等同于调解。

（二）司法案例

食药监部门没有组织调解的法定职责在相关案例中也可以得到印证：

案例一：（2014）茂高法行初字第44号

法院认为：“本案中，被告作为食品监督管理部门，依法有受理对食品药品的投诉举报及查处违法案件的职责。被告对原告提出的投诉举报已受理、作出处罚及答复原告，已履行相关的法定职责。根据上述法律、法规以及高州市机构编制委员会作出的高机编（2013）59号《高州市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，并没有确定被告有调解消费纠纷的职责。”

案例二：（2015）西行初字第1272号

法院认为：“食品药品监督管理部门具有对食品流通环节消费者提出的有关消费者权益争议投诉事项予以处理的法定职责，但并没有明确规定应当对消费者权益纠纷组织调解。《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十九条规定的解决消费者权益纠纷的途径中‘请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解’和‘向有关行政部门投诉’是并列的两种不同的方式，并没有规定在向有关行政部门投诉的同时要求组织调解。”

后，此案在再审中（（2017）京行申711号）亦得到了维持。

再审中，法院认为，逯成栋要求依法处理其主张的“乐天超市崇文门店赔偿其损失并支付十倍赔偿金”，实质上是要求行政机关对民事争议作出处理，在没有法律特别授权或规定的情况下，行政机关并无作出上述处理的职权和义务，逯成栋在民事争议中的合法权益理应通过法定途径寻求救济。

案例三：（2016）粤71行终1280号

法院认为：“因无法律法规、规章规定县级以上食品药品监督管理部门对投诉事项负有组织民事调解、责令第三人退赔的法定职责或法定程序，故黄埔区食药监局在涉案答复函中未对张波第三项申诉内容作出回复对张波的合法权益并不产生实际影响。”

（一）立法理念

从上文所列法律法规可看到：工商有投诉，质监有申诉，食药监也有投诉。但投（申）诉在工商、质监处理的是投诉人与被投诉人之间的民事争议，不涉及违法行为；而在食药监的投诉则是涉嫌的违法行为。故，在食药监部门看来，投诉举报的界限其实并不是很清晰，因为无论是投诉还是举报，食药监部门做的事情都一样，即调查核实，依法办理，并将调查处理结果告知投诉举报人即可。因处理事项的不同，某种程度也决定了立法（规）理念上的不同。现又加上“三合一”成立市场监管局，但立法滞后缺乏对“三局”进行统摄，且执法操作层面惯性思维难以短时间扭转（例如，工商人员惯用的查照查证、索证索票管理理念不自觉地运用于食药监管上），故加剧了本文所讨论问题的争议性。

（二）食药监部门监管中调解本身的局限

1.违背调解的自愿性

食药监部门与生产经营者之间存在着直接的监管与被监管的关系，这是一种“利害”关系的直接表现，该利害关系对调解的“自愿”参与原则直接产生动摇。这出现一种现实的可能，即生产经营者根本无意与投诉者做调解，但考虑到监管者是“调解人”，不敢不来，只能在“召唤”下的“被自愿”前来参与调解。

2.调解过程的自相矛盾

既是监管者又是调解者的的食药监部门对投诉来的纠纷如何开始调解？是先确认生产经营者违法行为成立？还是先开始调解？

如果是前者，那就是食药监部门接到投诉后，按照法律规定，马上予以立案调查并处罚。但此时存在两个问题：（1）在后续有“调解”职责的前提下，案件的查办存在着不能保证秉公执法的诸多影响因素，如时限压力、诉讼压力、处罚结果对调解难易的影响，等等；（2）极有可能存在着利用“案件查办者”与“调解者”双重身份进行权利寻租的空间，且难以避免“以调代罚”的不良执法趋势。

倘若是后者，先调解再确认违法行为是否成立，那问题更大：（1）无根据下的调解等同于“和稀泥”，毕竟还没确定生产经营者违法行为是否成立；（2）生产经营者在责任划分不清的情况下，基于对行政部门的“屈服”，可能稀里糊涂地接受赔偿条件息事宁人，不利于生产经营者真正认识和改正问题；（3）调解会流于形式，在办案数激增的现实情况下，投诉工作简单、很快地被“处理掉” ，进而只需直面“举报”问题，此点在“职业打假”案件中表现得尤为明显。

总之，无论是先确认生产经营者违法，还是先开始调解。调查处理与调解不可避免地会被纠缠在一起，这种调解的公平公正性值得严重怀疑，也并不利于社会矛盾的真正化解。

虽从现有法律条文以及相关司法案例可知食药监部门并无组织调解的法定职责，从法理分析也不建议食药监部门具有此项职责。但在“三合一”成立市场监督管理局后，体制的调整和职能的承继在现有法律法规体系没有改变的情况下，且执法人员存在原先“条线”上的思维惯性，以下两点法律风险仍需予以注意：

（一）食药监部门虽无组织调解的法定职责，但仍应告知投诉处理结果

《消费者权益保护法》第三十二条第一款规定：“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内采取措施，保护消费者的合法权益。”故具有具体领域监管职责的行政部门同时应当承担相应领域的消费者权益争议的处理职责，而投诉人依法享有获得答复的权利。

又，《食品药品投诉举报管理办法》第九条规定，各级食品药品监督管理部门对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人。《消费者权益保护法》第四十六条规定：“消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。”因此，依据上述规定，食药监部门对涉及消费者权益民事争议的“投诉请求”，有处理职责，应当依法及时进行处理并告知处理结果。

在（2018）京02行终432号一案中，法官如是说：“《消费者权益保护法》第四十六条：‘消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。’……有关行政部门受理投诉后，可根据不同情形，作出如调查核实后予以解决、投诉不符合规定不予受理、属其他部门管辖移送管辖等形式的处理，如果投诉的问题较为复杂，不能立即解决的，可以先行立案受理并告知投诉人。本案中，丰台食药局在收到逯成栋的投诉后，于7个工作日未就逯成栋的投诉事项区分情况进行合理方式的处理，应当认定为丰台食药局未履行法定职责。”

（二）对于组建后的市场监督管理局部门来说，不能因部门的分工而遗漏相关投诉事项的处理

“三合一”成立市场监督管理局后，一项投诉应适用《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》还是《食品药品投诉举报管理办法》，取决于所投诉的内容，而非此项投诉在市场监督管理局内部如何分配。

“职业打假人”经过多年的“发展”，深谙其道，在投诉举报书中的请求中通常会主张 “责令***赔偿损失并支付十倍赔偿金”或“退一赔十”。该项请求在“三合一”之前，食药监无作出上述处理的职权和义务（相关案例：（2015）西行初字第1272号、（2017）京行申711号）。但组建市场监督管理局后，该项请求实质上属请求组织调解，属消费者权益争议，是工商的职责。此时，若该项投诉流转到食品科，但食品科并未将其中调解的事项交由负责处理消费者权益争议的科室处理。那在市场监督管理局层面，就属没有履行组织调解的法定职责。毕竟如（2016）苏0623行初108号一案中，法官认为的那样，“市场监督管理部门，不仅承担着食品药品监督管理职责，同时还承担着工商行政管理职责，故被告依照《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》有关规定处理原告的投诉事项并无不当”。

在（2017）苏01行终620号案中，法院也认为：“上诉人提出的申诉材料中，描述了其所购买商品存在超范围添加食品添加剂的情况，要求进行调解、退款、十倍赔偿，并书面告知受理情况。从该内容看，上诉人既有食品药品方面的举报事项，也有因此产生的消费投诉事项，被上诉人应当从两方面进行处理。……被上诉人作为食品药品监督管理部门，对于被举报事项进行了调查处理，并将相关内容书面告知上诉人，已经履行了相应的法定职责，符合《食品药品投诉举报管理办法》第十九条的规定。被上诉人在无法组织上诉人与被举报人进行调解的情况下，出于更好维护上诉人消费者权益的考虑，将消费投诉事项移送网络交易平台所在地的工商部门处理，符合《网络交易管理办法》第四十一条第一款的规定。栖霞区市监局于2016年8月12日收到上诉人的申诉材料，于2016年8月19日告知上诉人相应的办理结果，符合《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款和《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十九条的规定，程序合法。”

因此，同时适用《食品药品投诉举报管理办法》和《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》对于市场监督管理局而言，并无任何不当。反过来这也说明，对于组建后的市场监督管理局部门，不能因部门的分工而遗漏相关投诉事项的处理，不履行组织调解的法定职责。