参考案例：（2014）苏中行终字第00184号
2009年5月27日，上诉人沙芬英及其丈夫袁惠明、儿子袁顶宏与张家港市金港镇人民政府（以下简称金港政府）签订《拆迁协议书》，对安置补偿等内容作了约定。2014年6月18日，沙芬英以《拆迁协议书》确定的补偿标准过低、《拆迁协议书》无效为由，向法院提起行政诉讼。原审法院认为，拆迁人与被拆迁人签订《拆迁协议书》后，一方当事人翻悔，提起行政诉讼的，不属于行政诉讼的受案范围。裁定驳回沙芬英的起诉。沙芬英认为原审法院裁定驳回起诉错误，遂提起上诉。被上诉人金港政府答辩称，上诉人的房屋系协议拆迁，被上诉人未作出行政行为。
后，二审法院经审理认为：被上诉人金港政府在案涉《拆迁协议书》签订中并未实施具体行政行为；涉案房屋的安置补偿亦未通过行政裁决的方式确定。上诉人对安置补偿标准不服，实际上是对《拆迁协议书》的效力、内容存在异议，因此，其请求不应通过行政诉讼途径解决。原审法院裁定驳回起诉，符合法律规定，本院依法应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，裁定驳回上诉，维持原裁定。
此案其实可以说是诸多拆迁案件中再普通不过的一例，但为什么在这里还作为经典案例来引出下文的论述？是因为其折射出的很多问题却能带给些许思考，极具启发意义。
（1）在该案中，裁定驳回上诉的理由值得“回味”和探讨：法院不自信地将涉案房屋的安置补偿亦未通过行政裁决的方式确定作为第二道说理防线，但这是否意味着案涉协议拆迁可行政裁决，若不能，则此点说理纯属多余。
（2）该案判决时间为2014年10月14日，新《行政诉讼法》还未实施，若进一步延伸思考，该案发生在新《行政诉讼法》之后，上诉人能否以案涉拆迁为行政协议为由提起上诉？也即，协议拆迁是否又属行政协议，或在应然层面是否应该属于行政协议？继而，行政协议的概念又该如何清晰界定？
（3）延伸思考：行政协议案件的范围有哪些？行政协议案件的法律适用如何？除了适用行政法律规范之外，是否适用民事法律规范（特别是合同法）？关于行政协议案件的判决方式又有哪些，若案涉协议能纳入行政诉讼，那上诉人请求赔偿的诉请是否可得到支持，得到支持的话，判决形式也应如何？
总体而言，看似一个简单的案子，却可引发出一系列的问题。
（一）行政协议概念界定模糊
在学理上，行政协议概念及特征可能足够清晰，但司法实践的复杂程度远远超过上述寥寥几笔：一是何为“公共利益”，众说纷纭；二是因对行政行为含义的不完全确定，行政主体的界定也并非十分清晰可辨。在当前热火朝天的城市化建设背景下，协议拆迁与征收拆迁两者之间的龃龉即为证明。
协议拆迁非法律用语，但在司法实践中却时常念及，乃至大量存在。如上文中所引用的案例中，被上诉人金港政府就辩称案涉房屋系协议拆迁，因而得出被上诉人未作出行政行为的结论。但我们无法否认的是，毕竟法律意义上的拆迁征收需拥有法定职权的行政机关依照相应法律程序来启动和推动，故协议拆迁严格意义上并非拆迁、也非征收。这造成了现实乱象和具体操作的五花八门：
（1）普通百姓出于信赖，经常将协议拆迁与法律意义上的征收拆迁混为一谈，进而将协议拆迁中的政府作为被告或被复议人来主张权利。在他们朴素的法感情中，如同上文所引用的案例中展示出来的般，“被上诉人作为一级政府，是行政机关，上诉人不服被上诉人的行为，理应提起行政诉讼”。若这种情况经常出现，政府的公信力和司法的可接受性必将大打折扣，也容易浪费司法资源和行政资源；
（2）协议拆迁所代表的民事协议与征收拆迁协议所代表的行政协议两者在实践中可能并无太多显著差别。
如何真正将行政协议与民事协议清晰界分，继而理清行政协议的受案范围仍是一大难题。若不能找到行政协议司法判断的核心标准，公权力极容易披上一件合法的“法律外衣”闯入民事协议中，因公民、法人和其他社会组织在行政机关面前往往缺乏议价能力，本应协议双方的表面平等就会变成事实上的不平等。此外，有些行政机关以私法关系掩盖了行政关系，淡化行政协议“色彩”，将会故意规避在行政协议案件中对其进行的合法性审查，以及避免因举证责任倒置带来的举证责任的加重。
（二）行政协议案件的法律适用困难
从《适用解释》第十二条、第十四条观之，我国最终采用的是公私混合模式，在具体适用是有先后顺序，首先是适用公法规范（行政法），其次才是适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。而现虽有了原则性的规定，但并未给实践操作带来明确的指引和答案。
（1）第一个例证是起诉期限问题
按照《适用解释》第十二条的规定，对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。实际上，该规定背后的逻辑还是将公法与私法完全二分，将行政协议中契约性要素与行政性要素人为剥离和单独拆解开来，然后分别适用不同的诉讼时效规定。但行政协议中其他行为怎么办，尤其是那些与行政机关变更或废止协议的行为有着内在关联的行为，在诉讼中是否也需一并审查？若需要，那就很有可能会审查到协议当事人是否存在先行违约的问题。那我们不禁要问，何时才是审查的底？
（2）第二个例证是行政协议无效认定的法律适用问题
判断行政协议是否无效一般有两大标准：（1）行政行为是否有效；（2）按照私法规范，协议本身是否有效。但《适用解释》第十四条并未清楚表达，只是说“……在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。“同时”一语本身就意味着无先后之分，但实际上，在行政协议诉讼中，肯定是遵守行政法律规范优先适用规则，域外也有类似制度，如德国《行政程序法》第62条规定了只要第54条至第61条未另有规定的，适用本法其余的规定，另补充适用民法典的有关规定。我国台湾地区第149条也规定了，行政协议，本法未规定者，准用民法相关之规定。
此外，还有一问题值得讨论，即若行政协议无效的认定主要参照的是合同法，那“根据同位阶的特别法优先于一般法适用的原理，民事合同的法律适用合同法要优先于民法通则，但是行政合同私法规范的适用不一定合同法优先，要看哪个规范的适用与行政合同的行政法更相容”。这是否意味着与“特别法优先”原则相背离？
（三）行政协议案件法律救济方式传统
新《行政诉讼法》借鉴《合同法》第107条之规定，在78条规定了行政协议的责任承担方式，看似能涵括绝大多数情形，但现实中的情况却是复杂多变，一个很典型的例子就是行政协议相对人不履行义务该以何种方式判决？
与该问题相关的一个典型案例为黄璟诉江苏省教育厅履行教育行政协议一案（案号：（2016）最高法行申1991号），该案虽以驳回原告起诉剧终，但有一细节值得拎出来以作讨论——在该案二审中，被上诉人江苏省教育厅辩称保留追究上诉人《协议书》违约责任的权利。若做进一步思考，现在判决已确定了上诉人存在违约情形，那究竟被上诉人该如何维护自身权利？作者能想到的困境有：
一是若行政相对人的行为达不到行政处罚的标准，行政机关也不可能通过行政命令、非诉强制执行等行政非诉手段解决，但因行政机关在现有法律框架内被告地位恒定，不可能“官告民”，故行政机关只能被动等相对人提起诉讼；
二是假设行政机关通过行政非诉手段解除了案涉协议，行政相对人不服，请求判令继续履行合同与请求撤销解约行为，那此时又该如何裁判？在朱定金与唐河县国土资源局土地行政管理上诉案（案号：（2014）南行终字第00066号），就出现此种假设情况，法院本着在合同关系中拆分合同行为的思路，认为撤销判决针对的是行政行为，而履约针对是合同本身，两者不属同一个法律关系，诉讼标的不同，因此不能同时判决。但问题是解除合同的行为和合同本身事实上都属于合同关系下，法院做如此“分离主义”原本是解决对应审判庭的问题，但新《行政诉讼法》既然将行政协议纳入行政诉讼受案范围，此种传统行政法“行政行为”主导的僵化思维模式理应有所改变。
（四）裁判说理不充分
以苏州地区为例，作者查找了行政协议相关案例，“简约化”和“程式化”的裁判说理跃然纸上。
如在黄瑞英诉常熟市海虞镇人民政府行政征收一案（案号：苏州市中级人民法院（2017）苏05行终64号）中，一审法院就认为原被告双方签订的房屋置换补偿安置协议性质是属于农村房屋协议搬迁所涉及的补偿安置，而非法律规定的征收补偿行政行为，由于黄瑞英提供的有效证据并不能证明海虞镇政府对其房屋实施了征收行政行为的存在，故驳回原告起诉。二审法院维持一审裁定。在该案的裁判说理中，审判法官并未直接点出案涉房屋补偿协议为协议拆迁，虽看似也为定性，但实为陈述事实，也未说明不属于征收拆迁的原因。
又如王建平诉张家港市金港镇人民政府确认拆迁协议无效系列案（案号：（2016）苏行申1646号、（2016）苏05行终86号、（2015）张行初字第00311号）中，基层法院、中级法院和高院三级法院的裁判说理居然高度一致，为“金港镇政府与王建平签订的落款时间为2013年10月31日的《拆迁协议书》，不具有行政法上的权利义务内容，不属于行政协议，不属于行政诉讼受案范围。”以此理由驳回原告诉请的案子不在少数，多起案子中都套用了“不具有行政法上权利义务关系，不属于行政协议，不属于行政诉讼受案范围”这句话，再略举几例以兹证明： （2015）苏中行终字第00284号、（2016）苏05行终83号、（2015）苏中行终字第00399号……
行政协议在现实生活中越来越大量的存在已是不容置疑的客观事实，但立法的滞后、司法的矛盾让在该事实呈现出混乱状况而亟需改变，而这也不能让我们踟蹰不前，因现实而否认行政协议制度无异于因噎废食。因而，对行政协议所面临的一些困境，有时需我们进行解释性工作，充分挖掘和利用现有的法律法规来解决业已出现的问题；同时，也应是站在立法的角度，考虑应如何填补、修改、完善相关法律制度，构建起较完整的行政协议法律制度体系，而不止步于现行制度的障碍层面。