实践中，不乏当事人因政府机关不履行允诺事项而提起行政诉讼的情况，法院立案时，通常将此类案件定为“行政允诺”案由。但是，立法层面并未对行政允诺行为的概念等作出阐释和规制，这就使得此类案件在审理过程中一定程度上面临无法可依的困境。本文依托理论并结合司法实践中各地法院的案例，试着梳理并探讨行政允诺类案件的司法审查路径，以期展开进一步讨论。
一、行政主体作出的行为是否构成行政允诺
最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》［1］中，首次将行政允诺作为类型化的行政行为纳入行政诉讼受案范围，但是，法律法规等均未就其内涵与外延作出清晰的界定。通常认为，行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内通过一定形式向特定或不特定的行政相对人作出单方意思表示，旨在相对人完成所设定的条件时履行相关义务。比如，地方政府的招商引资奖励政策、税务机关对外发布的举报他人偷税漏税有奖等等。
法院在审查过程中，应首先对诉争的行政行为是否构成行政允诺作出认定。
南通市中级人民法院（2017）苏06行终663号案件中，行政判决书载明：
行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。从主体上看，行政允诺是由行政主体作出的；从内容上看，行政允诺包括假定条件和允诺义务两个部分，在假定条件成就时，行政主体允诺履行相应的义务；从对象上看，行政允诺具有不确定性；从效力上看，行政允诺仅对作出者即行政主体产生约束力。当特定的社会主体接受允诺并实施相应行为时，行政允诺即具备了法律关系的要素，使得行政主体向不特定人所允诺的义务演变为对特定人的义务，允诺的内容也就具有了强制性。
再来看另外一则案例，湖南省高级人民法院在（2017）湘行终337号案件，法院的行政判决书载明的观点认为，行政允诺应是行政主体单方作出的明确、具体的行政行为，相关领导签署的意见仅是处理建议，并没有对上诉人的请求事项予以肯定答复或者承诺，且不是由行政主体名义作出。故，上述意见的签署并不构成行政允诺。
二、行政主体作出的行政允诺是否合法
一般而言，合法行政行为应具备以下要件：不存在超越或滥用职权、符合法定程序、认定事实证据充足、适用法律正确。
一般而言，行政主体作出的行政允诺多呈现为规范性文件的形式。从《行政诉讼法》的规定来看，规范性文件的合法性亦可以被纳入附带审查范围。因而，法院也可以从允诺事项是否超越行政主体的职权范围、允诺内容是否违反法律规定的角度去审查行政允诺行为的合法性，若作出的行政允诺本身不合法，也就无法得到履行了。
在莆田市中级人民法院（2016）闽03行终148号案件中，法院认为：
行政机关应当在法定的职权范围内自设行政允诺。被上诉人西天尾镇政府为了应付群众在莆田市12345政务服务平台上的投诉，作出超越职权的允诺而无法履行，失信于民、损害政府权威，应引以为鉴；但不履行该允诺没有违反法律规定。
湖南省高级人民法院在（2015）湘高法行终字第70号案件中，法院认为：
征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。尚未出生的胎儿依法不属于必须安置的对象。但是，如果土地征收部门从人性关怀的角度，在实施征收过程中为安置对象尚未出生的胎儿适当考虑或留存一些征收权益，也不违反法律的禁止性规定。黄花机场配套设施基础工程建设项目指挥部《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》体现了对被安置对象刘森林夫妇及尚未出生胎儿的人性关怀，同时也达到了推动拆迁的目的，虽不符合长沙县人民政府的政策要求，但未违反法律禁止性规定，应予支持。
三、行政相对人是否符合行政允诺设定的条件
行政相对人要求行政主体履行允诺事项，将期待利益转化为现实利益，前提是该相对人通过其行为或以某种事实状态达到了行政允诺设定的条件。就此，行政相对人应当对设定条件已成就承担举证责任。若行政相对人无法举证证明的，则其诉请不能得到支持。而在对行政允诺关键内容的解释上，也不得由行政主体任意行使解释权，应遵循文义解释和诚实信用原则作目的性解释。
江苏省高级人民法院（2016）苏行终字第90号案件中，行政判决书载明：
结合本院二审中查明的事实，足以认定涉案的丰县康达公司项目系上诉人崔龙书及其妻子李洪侠介绍引进，该项目投资高于《23号通知》附则所指的新增固定资产投入300万元，且已建成并运行良好。故应当认定上诉人崔龙书已经履行自身相关义务，被上诉人丰县政府应当依照《23号通知》附则中的规定，兑现其招商引资奖励允诺。”同时在该判决中，法院亦对允诺事项的解释作出了认定，“在被上诉人丰县政府涉诉之后，再对《23号通知》中所作出的承诺进行限缩性解释，有为被上诉人丰县政府推卸应负义务之嫌疑。被上诉人丰县政府以此为由，拒绝履行允诺义务，在一定程度上构成了对优益权的滥用，有悖于诚实信用原则。
接下来，再看一则最高法院的案例。
在最高院（2015）行监字第130号行政通知书中，法院认为：
本案中请求兑现招商引资奖励依据的是东营市东政办发（2003）37号中的“东营市招商引资奖励办法”的相关规定，其中成为引荐人的必备要件是：引荐人由外来投资者、技术权利人认定。从本案证据材料看，江苏雨润肉类产业集团有限公司作为外来投资者只认定巴建中为引荐人，你未能提供取得外来投资者引荐人认定的相关证据，故无法认定你为引荐人，原审判决并无不当。
四、行政主体是否适当履行允诺内容
法院在审查行政允诺是否得到适当的履行时，主要以其制定的规范性文件作为审查依据，判断行政主体是否按照规范性文件中的实体和程序要求正确履行义务。
东营市中级人民法院在（2015）东行终字第22号行政判决书中，东营市公安局交通警察支队为了道路交通安全管理的需要，于2008年6月27日制定《东营市公安局交巡警支队道路交通违法行为举报奖励办法》，该办法规定举报《办法》中规定的严重违法行为，并经查实的，据情给予人民币50元-200元奖励，其他一般违法行为据情给予20元-50元奖励。
2008年8月至2009年3月期间，李宏伟、芦建军多次到市交警支队举报车辆交通违法行为，并提供了大量涉嫌交通违法行为车辆照片、录像。市交警支队对照片等核实审查后通知其中部分车主到交警部门确认交通违法行为，接受处理。有174辆车车主到交警部门认可举报接受处罚，据此市交警支队于2013年2月27日向李宏伟、芦建军按照每起20元的奖励标准兑现举报奖励3480元。双方因举报奖金的兑现（包括举报的是否属于交通违法行为、属于严重或一般违法行为以及奖励标准的适用等）产生争议并诉至法院。
本案的审查重点，即为市交警支队履行以上审查核实举报线索及奖金兑现行为的合法性。而市交警支队制定的《举报奖励办法》构成对其履行举报审核及兑现奖励行为进行合法性审查的规范依据。最终：
法院依据《举报奖励办法》对举报所涉的502828起交通违法行为资料审查后认定1937起闯红灯的举报符合《举报奖励办法》的条件，并确定市交警支队应按每起100元标准向上诉人兑现奖励共计193700元。
在重庆市高级人民法院在（2014）渝高法行终字第00223号行政判决书中，法院认为：
若按照（2006）12号《实施细则》只对进行全程跟踪服务的招商引资人给予奖励，则对基于信赖（2006）12号《实施细则》而进行了部分跟踪服务的中介服务者不公平，亦不符合诚信政府的要求。本案中，蒋云坤进行了一定的跟踪服务，梁平县政府应在（2006）12号《实施细则》第四条第（二）款第2项所确定的全程跟踪服务全额奖励标准之下，综合考虑蒋云坤个人在跟踪服务中的作用等因素，基于公平合理原则给予其适当奖励。
五、履行允诺事项是否现实可能
虽然行政主体可以为了行政管理的需要，可以在行政法律规范没有明确规定的情况下就特定事项作出允诺，但不能作出无原则、无界限甚至损害他人利益或公共利益的允诺。人民法院在对行政允诺行为进行司法审查时，应当审查允诺内容是否具有现实可履行性，如果履行不能，能否采取相应的补救措施。
南通市中级人民法院在（2017）苏06行终663号案件中，法院认为：
如果为了满足少部分人的利益而动用大笔财政资金、明显超出行政机关的财政负担能力导致履行不能，此时的履行行为直接损害的是辖区内绝大部分老百姓的利益，已构成对公共利益的变相损害。因此，应赋予行政机关对损害公共利益且明显超出自己财政负担能力的承诺有自行纠正或不再履行的权力，同时，行政机关应对相对人因承诺行为而取得的信赖利益进行必要的弥补，使相对人实际获得的利益不低于或者适当高于政策规定的标准。在相对人所获利益远超被征地农民的政策性待遇、承诺的履行会损害公共利益且客观上不能履行的情况下，应当允许丁堰镇政府在不继续履行承诺的同时，对张宏军等相对人进行一定数额的经济补偿。
福建省高级人民法院在（2018）闽行终353号行政判决书中认为：
周宁县人民政府当时出台的相关文件的部分内容明显与现行法律制度相抵触，不应再继续适用。上诉人请求周宁县人民政府继续执行该部分政策性规定，为其缴纳应由其个人承担的基本养老保险费，依据不足，其关于职业年金应当由周宁县人民政府承担的诉请，亦不符合《机关事业单位职业年金办法》的相关规定。故上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。但是，本院也注意到，本案纠纷系在我国养老保险制度逐步完善过程中所发生的争议，交织着社会转型时期各种政策和法律因素，有着特殊的社会背景，上诉人基于周宁县人民政府当时的政策所产生的信赖利益，周宁县人民政府在现有的法律和政策允许的范围内，应尽可能给予照顾。
六、结语
司法实践中，囿于行政允诺的法律规则尚处于缺位状态，法院所呈现的裁判方式不尽相同，但司法审查的路径大致相似：主要以合法行政、诚实信用、信赖利益保护等行政法基本原则作为落脚点，重点审查行政主体作出的行政允诺是否合法、行政相对人是否符合行政允诺设定的条件、行政主体是否适当履行允诺内容、履行允诺事项是否现实可能等，并据此作出相应裁判。