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政府信息公开中行政机关“说明理由”的三个误区


《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条对于政府信息公开申请,行政机关应分别根据不同的情况作出不同的答复,其中,对于“不予公开”以及“信息不属于本行政机关负责公开”的两种情形,特别规定了行政机关应当“告知申请人并说明理由”。
 
但在实践中,不少行政机关在政府信息公开工作中对说明理由义务的理解和适用存在误区,如若行政机关未能尽到说明理由义务,即使申请人所申请公开的信息确属上述两种情形无法予以公开,行政机关仍有招致败诉的风险。
 
01
如何理解说明理由义务
 
这种说明理由义务一般在行政程序中称为行政行为说明理由制度,主要是针对行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时,应当向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。
 
目前我们在国家立法层面尚未有统一的行政程序法典,故而有关说明理由的法律规范除了体现在《政府信息公开条例》中,还散见于《行政处罚法》《行政许可法》《治安管理处罚法》《行政强制法》等法律法规以及地方的行政程序规定之中。
 
在2008年实施的旧《政府信息公开条例》中,其第二十一条仅规定了对“不予公开”需要说明理由,而未规定“信息不属于本行政机关负责公开”也需要说明理由。新法新增了对第二种情形的说明理由义务,给行政机关履行政府信息公开职责提出了更高的要求。
 
政府信息公开旨在保障公众的知情权和信息获取权,公众有权知道政府所掌握的信息。对于申请人的政府信息公开申请,行政机关能够公开的应当予以公开,相应地,行政机关无法公开的,应当告知申请人并且说明无法公开的理由。故而当行政机关决定不向行政相对人公开所申请的信息时,实质上就是做出对行政相对人有不利影响的行政行为,应当说明事实因素、法律依据等理由。
 
要求行政机关说明理由,既是对行政机关的自我拘束,督促自己在作出行政行为时全面认真地收集证据、适用法律,也是让不利于行政相对人的决定能够合理、正当地说服行政相对人,使之易于为其接受,也可以作为司法审查的基础,便于司法机关审查作出行政行为的事实和法律依据。
 
02
行政机关说明理由时的三个误区
 
1.引述条文原文就是说明理由?
 
《政府信息公开条例》第三十六条第(三)项“行政机关依据本条例的规定决定不予公开的,告知申请人不予公开并说明理由”、第(五)项“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的,告知申请人并说明理由”前半句的内容,并不能作为说明理由的内容。可参考(2020)闽05行终249号案件。

基本案情:周丽婷向池店镇政府申请公开“池店镇土地利用总体规划、池店镇御辇村《村庄规划》等”16项政府信息,池店镇政府作出告知书逐项进行了回复,部分内容为“第4、6项信息,涉及统计数据,本单位不是该项信息的公示主体;第3、5、7、8、9、10、11、12、14、16项信息,不由本单位制定,本单位不是该项信息的公示主体。”周丽婷对答复不服,诉至法院。

泉州中院认为:对于周丽婷要求公开3-16项的申请事项,池店镇政府尽管作出了“本单位不是该项信息的公示主体”答复,但仍未按照“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的,告知申请人并说明理由;能够确定负责公开该政府信息的行政机关的,告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的法律规定,向周丽婷进行告知,明显不当(南安法院认为,池店镇政府对该部分内容认为其不是公开主体,但没有提出相应的证据依据,也没有说明理由或视情况作出公开指引,该答复不符合规定,属于认定部分事实不清)。

 
在该案例中,虽然行政机关在政府信息公开答复中提到相关信息不由本单位制定,本单位不是该项信息的公示主体,故而没有行政相对人的申请予以公开。但上述三十六条第(五)项明确规定,行政机关认为所申请的信息不属于本机关负责公开的,不仅要将这一情况告知申请人,同时还要说明理由。
 
2.提供公开指引就不需要说明理由了?
 
部分行政机关在遇到不属于本机关负责公开的信息时,为方便处理,往往会直接答复“建议向有关部门申请”。最近网传一份海南省政府2020年9月7日作出的一份《政府信息公开申请答复书》,载明“经审查,您申请公开的向张家慧行贿仲裁员的姓名、事由、金额和处理结果本机关不掌握。根据《政府信息公开条例》第三十六条第(五)项的规定,建议您依法向相关单位了解获取该信息”。
 
且不论该申请人所申请的内容是否属于政府信息,单就答复所依据的法律来看,行政机关认为该信息不属于其负责公开,并向其作出了公开指引,但该种模糊指引反而不如不提。从法律规定的角度来说,提供公开指引并非行政机关的义务,仅是在“能够确定负责公开该政府信息的行政机关”,行政机关才应进行告知指引。同时,即使作出了指引,也不能豁免行政机关说明理由的义务,行政机关仍需对“为何不属于其负责公开”进行说明理由。
 
可参考(2019)渝01行初138号案件。

基本案情:劲松公司向沙坪坝区政府申请公开“某社的历年被征土地与其签订的补偿协议及划拨款”。沙坪坝区政府作出答复,主要内容为“你司提交的申请内容是国土资源管理部门负责制作或保存的,按照《中华人民共和国信息公开条例》第三十六条规定,请你司向沙坪坝区规划和自然资源局进行申请。”劲松公司对答复不服,诉至法院。

重庆一中院认为:被告在《告知书》上载明“你司提交……进行申请”正确。需注意的是,修订后的《政府信息公开条例》第三十六条第一款(五)项较之修订前的该条例第二十一条(三)项之规定,要求被申请的行政机关查明申请公开信息不属于本行政机关负责公开的,告知申请人并说明理由。本案中,被告所作《告知书》中“说明理由”部分较为欠缺,因前文已按《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定对市、县人民政府、土地行政主管部门在集体土地征地中的职责作出阐述并予以区别,故本院在此对案涉《告知书》内容部分予以指正。

 
在该案中,虽然沙坪坝区政府给申请人作出了明确的指引,而且事实上其所申请的信息确实属于规划和自然资源局负责公开,但却没有说明理由。重庆一中院在判决书中着重分析了《土地管理法实施条例》的数个条文,对不同主体在集体土地征地中的职责进行了阐述和区别,才得出沙坪坝区政府的确不属于公开主体的结论,重庆一中院认为沙坪坝区政府没有在《告知书》中予以阐述和说明,系“说明理由”部分较为欠缺,对此进行了指正。
 
3.说明理由可以笼统模糊表述?
 
参考最高法院指导案例41号明确,行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款,且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定,应当视为该具体行政行为没有法律依据,适用法律错误。
 
在政府信息公开的说明理由义务上,同样要求行政机关说明理由时也要有明确的法律依据,说明理由中笼统表述,模糊引用法律依据,法院也可能会认为行政机关没有尽到说明理由义务。可参考两个案件。
 
(2017)京行终1373号案件

基本案情:张仟顺向房山区政府申请公开其2013年第56期会议纪要的政府信息,房山区政府作出告知书,主要内容为“根据《北京市政府信息公开规定》(以下简称《信息公开规定》)第二十八条第(五)项的规定,您申请获取的‘房山区人民政府会议纪要2013年第56期,日期2013.10.29’(以下简称56期会议纪要)信息,不属于政府信息公开范围。”张仟顺对告知不服,提起行政复议,经复议维持后提起行政诉讼。

北京高院认为:根据信息公开条例第二十一条第(二)项的规定,行政机关对于不予公开的政府信息,应履行法定的说明理由义务。同时参照《北京市政府信息公开规定》第二十八条第(五)项的规定,申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息,行政机关应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。本案中,张仟顺申请公开56期会议纪要,房山区政府仅答复该信息不属于政府信息公开范围,笼统援引了前述规章的规定,并未进一步明确该会议纪要属于内部管理信息还是过程性信息或两者兼具,故未尽到充分的法定说明理由义务,属于认定事实不清,证据不足。

 
(2019)京01行初1276号案件

基本案情:武连新向自然资源部申请公开《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》的政府信息,自然资源部作出告知书,主要内容为“按照中央关于试点工作需封闭运行,风险可控的要求和中央办公厅秘书局的具体要求,改革试点相关文件按内部文件管理。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条‘依法确定为国家秘密的政府信息,法律、行政法规禁止公开的政府信息,以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息,不予公开’等规定,您申请的内容不予公开。”武连新对答复不服,诉至法院。

北京一中院认为:本案涉及的信息关系社会的稳定有序及经济安全,自然资源部根据实际情况决定不公开并无不当。需要指出的是,虽被告在被诉告知书中援引了《政府信息公开条例》第十四条作为法律依据,但该条款包含有多种不予公开的理由。被告于被诉告知书中未将具体理由予以明确,不利于申请人准确理解被诉告知书的说理过程。但考虑到被告于被诉告知书中已就得出不予公开结论的具体理由有所阐述,且庭审中对不予公开的理由加以明确,故被诉告知书存在的上述问题并不影响原告的合法权益,但被告仍须高度重视上述问题,在以后的工作中避免类似情况的发生。

 
在这两个案例中,当行政机关决定对申请人的申请不予公开的,不仅应当充分说明不予公开的理由,同时还应有充分的证据能够证明其申请的信息确属法律规定的不予公开的情形。虽然《政府信息公开条例》规定说明理由应当是在作出答复时同时、书面告知,但在司法实践中仍对行政机关进行了宽限,如果行政机关在诉讼中能够对理由更加明确的话,也可认为不会影响到行政相对人的合法权益;如果行政机关至迟在诉讼中还不能充分说明理由且举证证明确,则要承担相应的败诉风险。
 
03
小结
 
从前述的四个案例可以看出,当行政机关在政府信息公开答复中未尽到说明理由义务时,可能会被当作瑕疵予以指正或行政程序轻微违法,也可能会被认定为“认定事实不清”,被法院依法撤销,其后果的严重程度可见一斑。
 
对于行政机关该如何说明理由,对于“不予公开”的,可参考(2017)京行终1373号案件中北京高院的观点,应当说明“不予公开究竟是属于《政府信息公开条例》中哪个条款的哪种情形”并且能够有证据证明;对于“不属于本机关负责公开”的,可参考(2019)渝01行初138号案件中重庆一中院的论述,应当论述“为何申请人申请的信息不属于本机关职责以及为何(可能)属于其他行政机关职责”的事实和法律依据。
 
根到底,行政机关在作出不利于行政相对人的决定时,只有在有充分事实和法律依据的情况下,才可援引相应的条作出相应的处理,以保障依法履行政府信息公开的法定职责。