高某依法取得的位于武汉市某区某村庄房屋（土地性质为国有划拨土地）被非法拆除，在其维权过程中，相关部门要求高某签订了一份《房屋拆迁补偿安置协议》（集体土地上房屋补偿标准）。此后，高某再行交涉要求按国有土地上房屋性质进行补偿差价时，却无任何机关给予回应。无奈，高某于2020年12月向武汉市人民政府提起行政复议，请求确认上述安置协议无效，相关征收行为违法等。针对高某关于确认安置协议无效的复议请求，市政府认为行政协议争议不属于行政复议管辖范围，不予受理。
关于确认安置协议无效书的复议请求，实质上是要求行政复议机关对于安置协议书是否合法进行审查，主要争议在于安置协议书作为行政协议是否属于行政复议范围。根据《行政诉讼法》第十二条、第四十四条的规定，行政协议争议属于人民法院的受案范围；而属于法院受案范围的行政案件可先申请行政复议，故可以推断出行政协议属于行政复议范围。然，武汉市政府认为，修改后的行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但是在行政复议法对复议范围未作修改的情况下，不能用行政诉讼法关于受案范围的规定推定行政复议范围，针对《安置协议书》的异议应当向人民法院提起行政诉讼，不属于行政复议的管辖范围。由此可见，行政协议是否属于行政复议范围在司法实践中尚存在较大争议。
笔者检索了最高法院及江苏省内相关司法判例，整理如下：
观点一：《行政复议法》、《行政复议法实施条例》未明确规定行政协议争议属于受理范围，应当不予受理
（2018）最高法行申3313号：本院认为，《中华人民共和国行政复议法》对有关行政协议争议是否属于行政复议的受理范围没有明确规定。结合原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）规定精神，政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。因此，余杭区政府针对屠松林提出的要求仓前街道办事处履行征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议的行政复议申请不予受理，不违反法律规定。
（2019）最高法行申13485号：从《中华人民共和国行政复议法》有关受案范围的相关规定看，目前并未将行政协议纳入行政复议的受理范围。本案中，针对再审申请人马卫提出的请求确认武清区政府杨村街道办事处与其签订的《河东片区棚户区改造居民搬迁协议书》无效的复议申请，武清区政府以其超过行政复议期限为由作出被诉不予受理其复议申请的决定，虽然上述理由欠缺妥当性与全面性，但结论正确。
（2019）最高法行申7096号：根据《中华人民共和国行政复议法》有关受理范围的相关规定，行政协议目前尚未纳入行政复议的受理范围。本案中，无论孟村县公安局与王御史村委会签订的涉案土地租赁合同属于何种性质的合同，均不属于行政复议的受理范围。
（2020）苏行终327号：二审法院认为，根据行政复议法实施条例第二十八条第（五）项的规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，邱琴、蒋正龙的复议请求为确认金沙街办限制蒋正龙、邱琴人身自由期间与蒋正龙、邱琴签订的空白协议及其它法律文书无效。行政复议法对有关行政协议争议是否属于行政复议的受理范围没有明确规定。结合原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）规定精神，政府特许经营协议等协议争议不属于行政复议法第六条规定的行政复议受理范围。因此，通州区政府认为邱琴、蒋正龙与金沙街办签订的《房屋征收补偿安置协议》不属于行政复议受理范围，不违反法律规定。
（2020）苏行终1628号：二审法院认为，本案的争议焦点在于行政协议是否属于行政复议受理范围。修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但根据《行政复议法》第六条的规定，行政协议并不属于行政复议的范围。邵才成就征收补偿协议提出的行政复议申请不属于行政复议的受理范围，浦口区政府在受理行政复议申请后，认为该行政复议申请不符合法定受理条件，依法决定驳回邵才成的行政复议申请，具有事实根据和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。
（2020）最高法行申13635号：再审法院认为，本案中，董金宝针对其与原越城区灵芝街道办事处签订的《安置补偿协议书》申请行政复议。根据原国务院法制办公室《对<交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议范围的函>的复函》的规定，行政协议不属于行政复议的范围，故绍兴市人民政府对董金宝的复议申请不予受理并无不当。董金宝的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。
衍生问题：与行政协议相关的纠纷是否属于行政复议范围？
在（2017）苏行终939号判例中，二审法院认为：行政复议法第六条对纳入行政复议受案范围的情形进行了明确列举，其中第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。结合该法第八条的规定，应当认为，现行行政复议制度除了明确排除的行政行为，其他行政行为均应当属于行政复议的受理范围。本案中，管田清以儒林镇政府为被申请人向金坛区政府申请行政复议，请求确认儒林镇政府强制拆除其房屋行为违法。该复议请求事项不属于《行政复议法》明确规定的不予受理的情形。依照新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，儒林镇政府基于行政管理目标与相对人管田清经过协商一致达成的协议应系行政协议，由此引发的拆除涉案房屋行为应属《行政复议法》与《中华人民共和国行政诉讼法》调整的范畴。
观点二：未予明确行政协议是否属于行政复议受案范围，以2015年1月1日前签订的行政协议应当通过民事诉讼途径救济为由驳回起诉
（2017）苏05行终31号：二审法院认为 ，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围是原告提起诉讼应当符合的条件之一。2015年5月1日起施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》始将行政协议纳入行政诉讼受案范围，而涉案协议签订于2007年5月17日，根据“法不溯及既往”的原则，涉案协议不受修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》调整。法复[1996]12号《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人们法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。上诉人对涉案协议内容存有争议，不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。
（2018）苏行终1676号：二审法院认为，本案上诉人金彩莲等107人以2011年8月5日嘉泽镇政府与嘉泽村委、嘉泽村委窑港第十村民小组签订的土地征用补偿协议侵犯其合法权益为由，向常州市武进区政府申请行政复议，请求撤销该协议书。虽然新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。但在行政诉讼法修订前行政协议并未纳入受案范围。案涉协议签订于2011年，不服该协议而提起的诉讼同样不属于行政诉讼受案范围。原审法院据此驳回金彩莲等107人的诉讼请求亦无不当。
（2020）苏行终1042号：二审法院认为，根据2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。但对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。案涉安置协议2013年10月27日签订，故该协议应当认定为民事合同。因此，孟家楼就该民事合同提出的复议申请显然不属于行政复议受理范围，省政府据此作出不予受理决定并无不当。另即便依据2015年修改后的《行政诉讼法》，案涉安置协议被认定为行政合同，孟家楼申请复议也已超出法定行政复议申请期限。
观点三：行政复议与行政诉讼衔接，一般情况下属于行政诉讼受案范围的行政争议均属于行政复议受案范围。行政复议法虽然未明确规定行政协议争议属于受案范围，但进行了兜底性规定，即公民、法人或者他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的可申请行政复议，行政协议争议应该涵盖在内。
（2016）苏行终880号：二审法院认为，依照土地管理法规定，征收农村集体土地应当包括征地审批行为和征地实施行为。对被征收土地的所有权人、使用权人进行补偿属于征地实施行为。杭集镇政府与杭集镇王集村王一组签订《征地协议》（补充），该协议系征地补偿协议，属于征地补偿行为。对该补偿行为不服可以依照《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项之规定申请行政复议。扬州市政府以被申请复议行为不属于行政复议范围为由决定对王金祥、王瑞祥的复议申请不予受理不当。
（2018）苏06行初109号：本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及本案查明的基本事实，本案的争议焦点是金沙街办与蒋正龙、邱琴签订的房屋征收补偿协议是否属于行政复议的受案范围。对该问题的回应涉及对行政复议与行政诉讼关系的理解以及《行政复议法》关于受案范围规定的理解两个方面。
首先，行政复议与行政诉讼作为解决行政争议的两种途径，具有共同的法律属性，二者在受理范围、主体资格等方面有着相通的规定。《行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。上述规定表明，属于人民法院行政诉讼受案范围的案件，亦属行政复议的受案范围，公民、法人或者其他组织均有权申请行政复议。而且，行政复议作为行政机关内部监督程序，其受案范围一般宽于行政诉讼，否则会出现某类行政争议只能通过行政诉讼解决而不可以通过复议途径予以救济的尴尬局面。在修改后《行政诉讼法》已明确将行政协议纳入行政诉讼的受案范围后，行政协议当然属于行政复议的受案范围。
其次，从《行政复议法》的规定来看，《行政复议法》第二章分三条对行政复议范围作出了规定，其中第六条第一至十项列举了十类行政行为属于行政复议的受案范围，第十一项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议。由此可见，《行政复议法》并未将行政协议排除在复议受案范围之外。结合修改后的《行政诉讼法》的规定，行政协议作为可诉的一类行政行为，属于《行政复议法》第六条第十一项规定的其他行政行为。因此，将行政协议纳入行政复议的受案范围并不存在法律上的障碍。
具体到本案，金沙街办与蒋正龙、邱琴签订的房屋征收补偿协议形成于2017年12月，在修改后的《行政诉讼法》已经明确将行政协议纳入行政诉讼受案范围后，蒋正龙、邱琴因该协议的签订或履行等与金沙街办所形成的争议属于行政争议，依法属于行政复议的受案范围。被告以《行政复议法》未修改、未明确行政协议属于受案范围为由驳回原告的复议申请适用法律错误，依法应予撤销。
（2019）最高法行申8145号：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。从行政复议与行政诉讼衔接关系来看，一般情况下，属于行政诉讼受案范围的行政争议，均属于行政复议受理范围。虽然《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未明确规定行政协议争议属于行政复议受理范围，但《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项对行政复议的受案范围作出了兜底规定："有下列情形之一的，公民、法人或者他组织可以依照本法申请行政复议：......(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”另外，行政补偿协议仅是征收补偿的一种方式，并没有改变征收补偿的根本性质。故在涉案征收补偿有可能侵犯谢彩侠合法权益的情况下，谢彩侠有权依据上述法律规定向相山区政府申请行政复议。
思考：通过上述判例我们不难发现，行政协议是否属于行政复议范围在司法实践中尚存在较大争议，反对将行政协议纳入行政复议范围的一派本质上认为《行政复议法》规定的复议范围是具体行政行为，行政协议属于具体行政行为。的确，在行政诉讼法施行之初曾将具体行政行为解释为单方行为，但随着时间的推移，单方行为论已被淘汰，新修订的《行政诉讼法》已明确将行政协议纳入受案范围。事实上，即使是将行政协议排除在行政复议受案范围之外的一方也可能出现与行政协议相关的纠纷属于行政复议受案范围的论断。
笔者认为，行政复议和行政诉讼都是针对行政违法行为不服可以选择的法律救济手段，两者在受案范围上应该完全相同，否则就无法实现有效的衔接。而根据《行政复议法》的规定，有些行政复议案件是由复议机关一裁终决的，无法进入行政诉讼程序。观此程序设计，行政复议的受案范围应大于行政诉讼的，而不应当比行政诉讼受案范围小。故此，笔者强烈建议最高人民法院应当抛去暧昧的态度，明确行政协议属于行政复议范围，保障当事人对行政争议救济措施的选择权。
