如何理解政府信息公开中“数量、频次明显超过合理范围”？江苏坤象律师事务所

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。

根据上述规定，对于数量、频次明显超过合理范围，且说明理由不合理的，行政机关可以不予处理。也就是说，在这种情况下，即使行政机关收到了相关政府信息公开申请，也可以依法不作出答复。但在司法实践中，囿于司法裁判的尺度和具体情形的不同，行政机关以此为由不予处理往往面临败诉风险。

例如在（2021）豫71行终55号案件中，孟津县自然资源局主张，根据国务院办公厅印发的《政府信息公开信息处理费管理办法》之规定，同一申请人一个自然月内累计申请10件以上，即为超出一定数量或者频次范围。刘利民仅在2020年6月这一自然月内向上诉人申请超过20余件信息，包含其起诉的案涉政府信息公开申请表中申请公开的10余件信息，数量、频次明显超过合理范围，并提供了刘利民曾向多个部门的申请书、答复书、处理签、办理单和相关的行政判决书、行政复议申请书、行政复议答复书。

但洛阳铁路运输法院认为，孟津县自然资源局以刘利民申请公开政府信息的数量、频次明显超出合理范围、申请理由不合理为由对其政府信息公开申请不予受理，但未提交充分证据予以证实，郑州铁路运输中院亦认为孟津县自然资源局未提交充分证据证明。

应当指出的是，在孟津县自然资源局已经提供了相应的申请书、答复书及诉讼、复议相关材料的情况下，虽可能涉及到行政机关未举证证明“要求申请人说明理由”，但两审法院均认为行政机关未提供证据证明“数量、频次明显超出合理范围”，却未详细解释、论述。

笔者在江苏省内进行检索，有相当的案例支持行政机关以“数量、频次明显超过合理范围”且“无正当理由”为由的不予处理答复。主要分为以下几个类型：

1.一人一次多个

在（2021）苏01行终251号案件中，南京中院认为，上诉人向市规资局提出306份政府信息公开申请，申请公开306位村民房屋的规划建设许可证。上诉人申请公开信息的理由虽与自身利益相关，但信息公开申请的数量之大，明显超过合理范围，且上诉人的房屋是否属于违章建筑，取决于上诉人的房屋是否具有合法的建设手续和权属证明。故市规资局在上诉人说明理由后，依照上述规定在法定期限内告知上诉人不予处理，其答复并无不当且程序合法。类似的案件还有南通中院（2019）苏06行终699号。

2.一人多次多个

在（2021）苏行终461号案件中，江苏省高院认为，陶波从2020年2月至8月期间，向南通市人民政府及其职能部门、崇川区政府及其职能部门提起三十余份政府信息公开申请，涉及的政府信息多达一百七十余项。申请次数多、频率高，所涉内容庞杂、琐碎，且存在较多的重复申请事项，明显超过合理范围，属于滥用政府信息公开知情权的情形。

在（2020）苏01行终624号案件中，南京中院认为，鉴于嵇復勇已经就其户宅基地、承包地相关信息先后十多次申请信息公开，市规资局已经将相关信息依法告知（宁国土资公开告知〔2019〕86、90号，宁规划资源公开告知〔2019〕523、531、546、549号）。嵇復勇此次申请的政府信息已经明显超出其宅基地及承包地范围，且所述理由与该项目并无直接关联，申请理由不合理，将不予处理，并无不当。

3.多人多次多个

在（2020）苏06行终589号案件中，南通中院认为，根据已查明的事实，刘文奎、许连英系刘志忠的父母，刘学问、蔡子英系刘志忠的儿子、儿媳，虽然案涉相关政府信息公开申请系分别以刘志忠、刘文奎、许连英、刘学问、蔡子英五人之名提出，但相应的政府信息公开申请邮寄信封上均载明刘志忠的手机号码，一审中也是由刘志忠统一出庭参加诉讼，可以认定刘志忠是以上述人员的名义提起案涉相关政府信息公开申请。自2017年以来，刘志忠等人不间断地向人民政府及其相关部门申请获取大量的所谓政府信息，任意要求相关行政机关提供涉及征收、协议搬迁各个方面的信息，甚至还要求公开观音山街道办欠社区的借款及利息情况等信息，上述申请明显具有滥用政府信息公开知情权的主观恶意，超出了《政府信息公开条例》保障的正常知情权范畴，具有恶意诉讼的主观故意。

在（2020）苏行终1540号案件中，南京中院认为，据不完全统计，2015年1月至2020年6月，王海梅的丈夫杨金柱在江苏省三级法院提起的行政诉讼案件达500多件，其中涉及政府信息公开诉讼的案件不少于100件；王海梅本人在江苏省三级法院提起的行政诉讼案件达65件，其中绝大多数为涉及政府信息公开案件。王海梅及其丈夫杨金柱所诉的行政机关涉及国家部委、江苏省、市（区）、县各级政府及政府部门不少于70个。王海梅及其丈夫杨金柱在几年内针对众多行政机关，提出众多政府信息公开申请，继而申请行政复议，提起行政诉讼，明显超过了必要、合理的限度。

在（2020）苏04行终79号案件中，常州中院认为，在民事裁判已就相关财产确权、继承权予以确认的情况下，范人媛及其父亲范志华就青山路1号及斗巷西3号的拆迁、产权调换信息多次进行信息公开并复议及诉讼，将家庭财产继承纠纷转向行政违法诉讼，有滥用诉权之嫌，对该不符合诉的正当利益的情形，法律不予以保护。范人媛及父亲范志华对青山路1号及拆迁安置房均无任何法律上的权利，从历次诉请及庭审辩论来看，范人媛以信息公开方式多次向市住建局申请相关房屋拆迁的卷宗信息、拆迁依据等，实为认为存在违法拆迁情形，范人媛不应使用信息公开途径对行政机关表达不满情绪。（2020）苏行申1601号江苏省高院亦驳回范人媛的再审申请。

政府信息公开旨在保障社会公众获取政府信息的知情权，而相应的行政诉讼亦旨在监督行政机关依法行政、切实保障公民依法获取政府信息的权利。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）第十六条规定，要充分尊重和保护公民、法人或者其他组织的知情权，依法及时审理当事人提起的涉及申请政府信息公开的案件。但对于当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。

现行制度对于滥用政府信息公开申请、滥用行政诉权有所规定，但对于如何界定相应的政府信息公开申请“数量、频次明显超过合理范围”却不明确。虽然有行政机关援引《政府信息公开信息处理费管理办法》的规定，认为“同一申请人一个自然月内累计申请10件以上，即为超出一定数量或者频次范围”，但该观点却未获法院回应。而且该收费办法仅针对的是，向申请公开政府信息超出一定数量或者频次范围的申请人收取的费用，未明确超出上述数量即为“数量、频次明显超过合理范围”。

笔者梳理了江苏省部分中级法院的相关案例，根据上述案例，法院一般认为“数量、频次明显超过合理范围”主要涉及两个方面，一是一次性申请大量政府信息。对于这种情形，不仅可能涉及《政府信息公开条例》第三十八条规定的，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析、汇总等的情形，还涉及到第三十五条规定的大量重复申请的情形，行政机关对此可以进行区分处理。

二是多次申请政府信息。对于这种情形，还涉及到两点，1.对于申请人的认定，并非仅仅限于名义上的同一个申请人，在能够证明不同申请人具有实质上的关联性的情况下，亦可认为是同一个人。2.对于数量的认定，政府信息公开的数量不仅要看申请表的份数，还要看申请内容所涉项目的数量，不同案例、不同法院对所涉政府信息公开申请的数量有不同的认定，有“三十余份、一百七十多项”，同时“十多次申请”亦有法院认可。

笔者认为，对于行政机关而言，对于政府信息公开申请可能涉及“数量、频次明显超过合理范围”的，行政机关不仅要有充分的证据证明，而且还需要经过必备的程序即“要求申请人说明理由”，在“申请理由不合理”的情况下，才可告知申请人不予处理。同时，亦可考虑《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十七条的规定，从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，来做出原告滥用诉权、恶意诉讼的抗辩。