从司法案例看行政机关如何作出中止案件调查决定江苏坤象律师事务所

中止案件调查，是行政机关在一定情形下作出的决定。在《市场监督管理行政处罚程序规定》、《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》、《农业行政处罚程序规定》、《医疗保障行政处罚程序暂行规定》、《邮政行政处罚程序规定》等法律法规、规章中都有相关规定。可以说，行政机关在调查案件时，当满足一定的条件，即有权决定中止案件调查。笔者在对比后发现，尽管条文的制定主体不同，但对于中止案件调查的规定，大同小异，具有内在的逻辑一致性。本文将以《市场监督管理行政处罚程序规定》为例，结合相关司法案例，谈一谈行政机关作出的中止案件调查决定。

中止案件调查决定的性质与情形

《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十六条，有下列情形之一的，经市场监督管理部门负责人批准，中止案件调查：

（一）行政处罚决定须以相关案件的裁判结果或者其他行政决定为依据，而相关案件尚未审结或者其他行政决定尚未作出的；

（二）涉及法律适用等问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；

（三）因不可抗力致使案件暂时无法调查的；

（四）因当事人下落不明致使案件暂时无法调查的；

（五）其他应当中止调查的情形。

中止调查的原因消除后，应当立即恢复案件调查。

安徽省合肥市中级人民法院（2020）皖01行终410号

上诉人安徽龙之建投资有限公司因诉合肥市市场监督管理局中止案件调查告知行为及合肥市人民政府行政复议一案，安徽龙之建投资有限公司上诉称：上诉人的起诉事项之一是合肥市市场监督管理局的2020年作出的恶意中止调查行为，中止决定严重违法，对上诉人财产权益造成重大损害和影响，合肥市人民政府的行政复议行为和决定严重违法，上诉人因此享有诉权。2020年2月21日，合肥市市场监督管理局作出合新市监稽中告[2020]1号《中止案件调查告知书》，以上述两起民事诉讼尚未审结为由，依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十三条第一款第（1）项的规定，决定中止案件的调查处理。上诉人不服该中止调查决定，向合肥市人民政府申请行政复议。合肥市人民政府经复议于2020年4月22日作出合复决[2020]73号《行政复议决定书》，维持合肥市市场监督管理局作出的合新市监稽中告[2020]1号《中止案件调查告知书》。上诉人不服，遂提起行政诉讼，请求撤销合肥市市场监督管理局作出的中止调查决定及合肥市人民政府的行政复议决定。

安徽省合肥市中级人民法院认为：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，合肥市市场监督管理局对安徽奥特莱斯投资有限公司作出的中止案件调查决定的行为，系程序性、过程性行为，未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院据此裁定不予立案，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

1.因案件尚未审结而作出中止案件调查的决定

《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十六条第一款规定，行政处罚决定须以相关案件的裁判结果或者其他行政决定为依据，而相关案件尚未审结或者其他行政决定尚未作出的。

天津市武清区人民法院（2019）津0114行初41号

原告金某不服被告天津市武清区市场监督管理局作出的《行政执法有关事项通知书》一案，原告向被告举报，天津伊森餐饮服务有限公司涉嫌销售来自日本核辐射地区的“久保田万寿”酒一事，被告接到举报后，对天津伊森餐饮服务有限公司实施现场检查，经查未发现有在售的1.8L和720ml规格的“久保田万寿”酒。在案件调查过程中，由于原告对天津伊森餐饮服务有限公司提起民事诉讼，其配偶李京安亦就同类案件提起行政诉讼，故被告依据《天津市市场和质量监督管理行政处罚程序规定》第五十二条第一款第五项“有下列情形之一的，可以中止案件调查：……（五）须以相关诉讼案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；”的规定，中止案件调查，并以电话方式告知原告。后被告重新启动调查程序，在调查过程中发现，天津伊森餐饮服务有限公司存在未查验供货者许可证和食品合格证明文件经营预包装食品的行为，责令天津伊森餐饮服务有限公司改正未查验供货者许可证和相关证明文件的违法行为，并给予警告的行政处罚。被告作出津市场监管武蒲通（2019）013101号《行政执法有关事项通知书》，将上述处罚结果告知原告。但原告对此处理结果并不满意，因而成讼。

最终天津市武清区人民法院，驳回了原告的全部诉讼请求。

2. 因不可抗力致使案件暂时无法调查而作出中止案件调查的决定

《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十六条第三款规定，因不可抗力致使案件暂时无法调查的。

北京市海淀区人民法院（2020）京0108行初645号

原告北京航天中兴医疗系统有限公司（以下简称航天中兴公司）诉被告北京市海淀区市场监督管理局（以下简称海淀区市监局）行政处罚及被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）行政复议决定一案，原告航天中兴公司与北京万和公益基金会（以下简称万和基金会）签署捐赠协议，但在实际安装过程中，航天中兴公司根据当地卫生院的电源情况，将四台产品的高压发生器更换为该公司另一款数字化低剂量医用诊断X射线机，此外，航天中兴公司实际向万和基金会捐赠了六台数字化医用诊断X射线机，均未收取费用。被告海淀区市监局作出（京海）市监械罚〔2020〕100173号行政处罚决定书，对上述行为作出行政处罚。原告航天中兴公司不服，向海淀区政府提起行政复议申请。被告海淀区政府作出维持被申请人作出的被诉处罚决定。本案中，因疫情防控期间，海淀区市监局对该案予以中止办理。后因防控政策作出调整，又对该案恢复办理。在作出处罚前进行了听证、集体讨论。海淀区市监局履行了相应的法定程序。

最终北京市海淀区人民法院，驳回了原告的全部诉讼请求。

3.因当事人下落不明致使案件暂时无法调查而作出中止案件调查的决定

《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十六条第四款规定，因当事人下落不明致使案件暂时无法调查的。

浙江省杭州市中级人民法院（2021）浙01行终1号

上诉人单某因行政处罚及行政复议一案，不服浙江省杭州互联网法院（2020）浙0192行初3号行政裁定，因而提起上诉。原审法院经审理查明：2018年1月22日，单某向余杭区市监局举报阿邦公司，举报内容是“举报请求：一、查处被举报人发布禁止性广告用语的违法行为。二、依法给予举报人物质奖励。2018年2月11日，余杭区市监局对该举报做出不予立案决定。2018年3月6日，因不服不予立案决定，单某向余杭区政府申请行政复议。2018年5月2日，余杭区政府作出余政复决［2018］59号《行政复议决定书》，决定维持余杭区市监局做出的不予立案决定。2019年3月4日，余杭区市监局对案涉举报审查立案。后因阿邦公司查无下落，且已被列入经营异常名录，无法联系阿邦公司核实案件具体情况，故余杭区市监局决定中止行政处罚程序。2019年6月24日，因阿邦公司连续两年未年报，余杭区市监局根据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第二百一十一条第一款和《公司登记管理条例》第六十七条之规定，吊销阿邦公司的营业执照。2019年11月4日，余杭区市监局认定阿邦公司的淘宝店铺已关闭，同时已被吊销营业执照，而吊销营业执照属于严厉的处罚种类，相对于阿邦公司发布违法广告的违法行为的处罚，吊销营业执照的行政处罚已经可以吸收发布违法广告的违法行为的处理，因此对阿邦公司做出不予行政处罚决定。

原审法院认为：单某认为阿邦公司在售卖手机时发布禁止性广告用语，违反《广告法》之规定，故提起案涉举报。根据《广告法》第六条、第九条之规定，阿邦公司住所地位于杭州市余杭区，故余杭区市监局具有处理案涉举报的法定职责。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十八条第一款规定“办案人员应当全面、客观、公正、及时进行安检调查，手机、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检查。”第四十三条规定“有下列情形之一的，经市场监督管理部门负责人批准，中止案件调查：……（四）因当事人下落不明致使案件暂时无法调查的；……”《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第五十八条规定“作出延期或者中止、终止行政处罚程序决定的，应当自决定之日起10个工作日内告知附有联系方式的具名投诉举报人。”在本案中，余杭区市监局对案涉举报重启调查程序后，已向阿邦公司住所地和公司法定代表人身份证件记载住址发送书面询问通知，要求阿邦公司在限定期限内到余杭区市监局接受调查询问，但因阿邦公司及其法定代表人下落不明，无法与之取得联系，无法对违法嫌疑人进行进一步的调查询问。故余杭区市监局经审批决定中止行政处罚程序，并以短信方式告知单某，于法有据，并无不当。

最终浙江省杭州市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。

通过上述案例，我们不难发现，中止案件调查决定是一种程序性、过程性行为，未对行政相对人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的范围，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围，而作出该决定的情形亦是因案而异。